《西安市农村产权流转交易管理办法》的政策解读

一、起草背景

农村产权交易市场是构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代集体产权制度的重要载体，是保障农民群众四权（知情权、参与权、表达权、监督权）、密切党群干群关系、维护农村和谐稳定的有效途径，更是推动乡村振兴战略实施、促进城乡融合发展的主要抓手。早在《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）中已明确指出：“引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于加快推进农业现代化。”随后在《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、中央一号文件等多个重要文件中都提及了农村产权流转交易的重要性和必要性。

2023年9月20日，十四届市委全面深化改革委员会召开第六次会议，研究审议了《西安城乡融合要素交易市场组建方案》。11月7日，市委办公厅、市政府办公厅出台《关于印发〈西安城乡融合要素交易市场组建方案〉的通知》（市办字〔2023〕192号），文件要求由市农业农村局研究制定涉及农村土地经营权、“四荒地”使用权等11类产权的交易管理办法，明确应进必进类和鼓励类的交易目录。

2024年3月12日市农业农村局印发了《西安市农村产权流转交易管理办法（试行）》（市农发〔2024〕32号），有效期为2年，试行管理办法已于2026年3月12日到期，重新修订后形成现《西安市农村产权流转交易管理办法》（以下简称《管理办法》）。

二、修订目的

农村情况颇为复杂，尤其是涉及农村集体资产的管理与运营等问题，较为敏感且矛盾突出。本次《管理办法》的修订以实现更高水平的乡村振兴为目标，运用市场化手段推动农村资源资本化，深入挖掘并转化农村资源资产的资本价值，激发农村经济发展的活力，助力我市村集体经济发展壮大，大幅提高农民的财产性收入，提升我市农村“三资”管理的科学化、规范化水平，全力从根本上扭转资源要素从农村单向流出的局面，促使各类要素在城乡之间实现平等交换、双向流动，推动城乡要素自由流通、城乡融合发展。通过修订，增强《管理办法》的合法性、可行性和可操作性，为全市农村产权流转交易工作提供更科学、规范、长效的规范性指引，助力更高水平的乡村振兴。

三、修订依据

本《管理办法》依据《中华人民共和国农村集体经济组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》《陕西省农村产权流转交易管理办法》（陕农发〔2025〕72号）、《西安城乡融合要素交易市场组建方案》（市办字〔2023〕192号）以及相关法律法规和政策规定重新修订。

四、修订过程

本次修订严格按照《西安市行政规范性文件管理办法》（西安市人民政府令第153号）的相关要求进行，具体过程如下：

1.基层单位意见征集。2025年9月11日下发通知，征求各区县农经站（经管站、农经中心）、产权交易中心、西安城乡融合要素交易市场有限公司等多个单位的意见建议，收集意见建议4条，采纳4条。

2.有关部门意见征集。2026年2月24日，市农业农村局就《管理办法》再次征求市发改委、市资源规划局、市财政局、市住建局、市水务局、市市场监管局、西安农投集团等多个单位的意见建议，收集意见建议4条，采纳1条。

3.社会公众意见征集。2026年3月11日，通过市农业农村局官网向社会公开征求意见30天，公示期间无反馈意见。

4.专家论证。2026年4月2日，市农业农村局组织召开了专家论证会，邀请了3位专家，针对重新修订《管理办法》的合法性、可行性、社会风险评估等方面进行了论证，并对合理意见予以采纳。

5.宏观政策取向一致性评估。2026年4月14日，发改委出具了宏观政策取向一致性评估的意见。

6.合法性审查。2026年4月市农业农村局法规处及律师针对《管理办法》的合法性进行审查，认为该《管理办法》制定主体、程序和内容均合法。

7.专题会讨论。2026年4月23日，市农业农村局召开专题会议，分管副局长主持，相关处室负责人、产权中心相关人员参加，讨论通过《管理办法》。

8.党组会审议。2026年5月29日，召开局党组会，集体审议通过了《管理办法》。

9.司法局预审。2026年6月30日，通过了司法局对《管理办法》的预审。

五、修订内容

《管理办法》保持八章35条框架结构，在《西安市农村产权流转交易管理办法（试行）》基础上优化完善，核心修订内容如下：

1.在“总则”中更新了法律依据：参照《中华人民共和国农村集体经济组织法》和最新修订的《陕西省农村产权流转交易管理办法》等法律法规和政策规定作为依据。

2.在“组织机构”中明确了街（镇）城乡融合要素交易机构的职责；增加了中介服务机构应具备的条件。

3.在“交易内容、方式和程序”中：根据最新相关法律法规对交易方式进行了调整，包括公开竞价（包括拍卖、招标、网络竞价及其他竞价方式）、协议出让等，且不得违反法律法规的规定；对交易过程中提交的资料、交易鉴证书的内容进行了补充完善；在审核发布环节明确了要对交易申请进行预填报和前置审核。

4.在“交易行为规范”中：对农村集体资金、资产、资源流转提出“应进必进、阳光交易”的要求。根据交易品种的性质、交易金额、面积规模、流转期限等提出分级交易指导标准。明确对合同标的物价值较低、数量较少（单宗标的额在5万元以下、土地流转面积5亩以下、简单货物采购形成的一次性合同等），由所在镇街按照农村集体经济合同管理相关要求组织审核。审核通过的合同标的物，可不在城乡融合要素交易平台流转交易，但应按照“应进必进”的原则在城乡融合要素交易平台进行公示并录入西安市农村集体三资三化管理平台。任何单位和个人不得将应当进场交易的标的以拆分、化整为零等方式规避公开交易。

5.在“交易监管和争议处理”中：明确了城乡融合要素交易市场监督管理委员会成员单位要按照各自职责，支持交易工作加强对城乡融合要素流转交易的行业指导和监督管理。